究竟實務裁判如何操作與適用「信賴保護原則」?




一、重要爭點:


📌 Q1:高雄市政府工務局撤銷原發給被上訴人之法制「專業加給」並請求返還溢領差額,被上訴人是否有「信賴保護原則」之適用?


📌 Q2:被上訴人早已將該專業加給(薪津)充作生活費開支使用,是否應予保障或列為信賴利益之核算範圍?


二、判決要旨:

選自高雄高等行政法院105年度簡上字第31號判決

難度指數:★★★★☆


(1) 事實概述:緣被上訴人係國立高雄大學政治法律學系畢業,領有法學士畢業證書,原係上訴人一般行政職系專員,經上訴人於民國100年6月30日以高市工務人字第1000042325號令核定自100年7月1日調整歸系,原職改派法制職系,並經銓敘部於100年8月2日發函銓敘審查被上訴人職稱、職務、職系合格實授為專員、編號A150050、法制,暨審定其官職等為薦任第9職等,並指定被上訴人專責辦理法制業務,即依公務人員加給給與辦法第13條所定之「公務人員專業加給表(五)」,支給專業加給在案【註:前開加給表(五)自100年7月1日起生效,下稱修正前專業加給表(五),嗣行政院以102年7月26日院授人給字第1020043459號函修正「公務人員專業加給表(五)」,並自102年8月1日修正生效,下稱修正後專業加給表(五) 】。


🔺 段落要點:

@ 被上訴人原為上訴人即高雄市政府工務局之一般行政職系專員。

@ 嗣經上訴人核定改派為法制職系並予以承辦法制業務。

@ 依公務員加給辦法規定獲得專業加給薪津。


(2) 嗣後上訴人審認被上訴人並不符合修正前專業加給表(五)所定法制專業加給支給要件,遂以103年12月1日高市工務人字第10339484300號函(下稱原處分),撤銷原發給被上訴人自100年7月1日起至102年7月31日止(下稱系爭期間)法制專業加給之處分,並請被上訴人返還所溢領專業加給表(一)與(五)之法制專業加給差額新臺幣206,068元。被上訴人不服,提起復審,遞遭公務人員保障暨培訓委員會復審決定原處分關於向被上訴人追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之法制專業加給差額部分撤銷;其餘復審駁回。被上訴人不服上開復審決定關於駁回之部分,提起行政訴訟,經原審法院判決撤銷復審決定及原處分關於向被上訴人追繳自100年7月1日起至100年10月17日止;及自100年12月2日起至102年7月31日止之專業加給差額部分。上訴人不服,遂提起本件上訴。


🔺 段落要點:

@ 上訴人嗣後認為被上訴人並不符合法制專業加給之要件。

@ 隨即撤銷系爭法制加給授益處分並請求伊返還溢領差額。

@ 被上訴人不服上開處分遂提起本件上訴。


(3) 原審認為(高雄地院):究被上訴人有無信賴保護原則之適用?

① 信賴基礎:按被上訴人係國立高雄大學政治法律學系畢業,領有法學士畢業證書,自100年7月1日起派代被告法制職系專員,負責辦理被告機關自治法規、訴願與國家賠償案件之審查及法律會簽意見研擬等法制業務,並奉核定依公務人員加給給與辦法第13條所定之修正前專業加給表(五)支給法制專業加給在案,堪認已具備國家有意運作公權力所產生之決定、主動支付原告法制專業加給之法的外觀存在,構成足令被上訴人信賴之法令基礎。


🔺 段落要點:

@ 被上訴人係高大法政系畢業並領有法學士畢業證書。

@ 上訴人派其辦理法制業務並主動支付法制專業加給。

@ 勘認構成被上訴人之信賴基礎。


② 信賴表現:被上訴人因對上訴人100年6月30日令核定自100年7月1日調整歸系,原職改派法制職系此一信賴基礎之信任,同意由原本一般行政職系專員,轉任法制職系專員,負責辦理上訴人自治法規、訴願與國家賠償案件之審查、陪同同仁出庭及法律會簽意見研擬等法制業務,並對於有權支用上訴人匯入被上訴人薪資帳戶之法制專業加給一節不疑有他,而充做生活費開支使用,直至上訴人以原處分追繳被上訴人之法制專業加給後,即向上訴人請求不再辦理法制業務(僅承辦法制局公文),並獲上訴人准許,顯認被上訴人前開種種作為,係屬信賴表現行為。


🔺 段落要點:

@ 認為被上訴人受領之加給已充做生活費用開支。 @ 足認具備信賴表現行為。


③ 值得保護之信賴:(1)被上訴人係被動支領上訴人核發之法制專業加給,並無以詐欺、脅迫或賄賂方法使上訴人作出支付法制專業加給之行為。(2)被上訴人並未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使上訴人依上開資料或陳述支付法制專業加給予原告。(3)被上訴人並非明知上訴人支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法;或因重大過失而不知。蓋我國公務員考試將「人事行政」列為專業項目之一,非有人事行政之專業資格常難勝任機關之人事部門,而被上訴人非人事行政人員,並無人事行政之專業知識,且從未擔任人事工作,對於公務員敘薪規定自然有所不知。故被上訴人並非明知上訴人支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法;或因重大過失而不知。


🔺 段落要點:

@ 被上訴人「無」行政程序法第119條所列「信賴不值得保護」之情事。


④、本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益:查本件撤銷授益行政處分之行政處分所欲保護之公益,應係國家預算之合法支配,以維護國家健全之財政,而本件信賴利益則為被上訴人個人信任國家透過機關人員表現在外之主動敘薪方式,因而支付相當勞務以領取對價之財產保護,兩相比較之下,本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益,理由如下:(1)被上訴人執行上訴人法制職務,均係依從機關之派令所為。(2)被上訴人對於支領法制專業加給一事,並無可歸責之事由。(3)不撤銷原授益行政處分對於公眾及第三者幾乎無影響,對國家財政衝擊亦微乎其微。惟相對於被上訴人,系爭期間所支領之法制專業加給差額數額非少,對被上訴人乃一般公務人員家庭,難謂影響非重。(4)被上訴人已提供相當之勞務予國家,並非不勞而獲,國家亦自被上訴人之勞務給付獲有利益(即上訴人維持正常依法行政之運作功能)。從而,被上訴人主張於本件情形有信賴保護原則之適用等情,應堪採信。


🔺 段落要點:

@ 又認本件信賴利益「顯然大於」撤銷處分所欲維護之公益:

@ 不撤銷原授益處分對於國家財政影響微乎其微。

@ 反觀被上訴人乃一般公務員家庭難謂影響非重大。


(4) 本審認為(高雄高分院):由上訴人99年12月25日生效之組織規程第3條規定以觀,秘書室之掌理有關事項雖含「法制」業務在內,但並非專辦法制業務,而其編制表附註2、雖規定有「為因應業務需要,得在本編制表內所列秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」等語,惟其係在表明職務應適用秘書、專員等職稱人員,非必謂辦理法制業務2人皆可領取法制專業加給,則能否領取法制專業加給,仍須視該公務人員是否符合修正前專業加給表(五)適用對象規定,此由上訴人人事室100年6月13日簽稿所述:被上訴人改為法制職系後須專任辦理法制業務,始可領取法制專業加給等語,足見支領「法制人員專業加給」適用對象須為專責辦理法制業務人員,自不待言。


🔺 段落要點:

@ 系爭專業加給之適用對象須為「專責辦理」法制業務人員。


(5) 另被上訴人所任職務單位係「秘書室」並非法制機構或法制單位,雖其職稱為「專員」、職系為「法制職系」,然被上訴人從事之法制業務職務是否為專任辦理,依其職務說明書所載,被上訴人工作項目為「一、本局各處(室)執行業務、職掌法規及採購契約疑義諮詢、公文會辦及出席相關會議25%。二、本局行政訴訟案件及未委任律師之民事訴訟案件開庭及協助撰寫答辯狀10%。三、本局訴願案、國家賠償案件書狀撰寫及出席相關審議會議25%。四、本局主管法規之研擬、修正、廢止等法制作業及出席相關審議會議25%。五、協助解決本局與廠商間之履約爭議,包括契約條款解釋、參與相關會議及提供書面意見5%。六、其他交辦事項10%。」可知,被上訴人工作內容並非全部皆關於法制業務,此為原審已調查之事實,即難謂被上訴人屬「專責」法制業務者,自無法制專業加給領取之資格,並無可爭。


🔺 段落要點:

@ 查被上訴人任職單位之秘書室並非法制機構或法制單位。

@ 其亦「非專責」法制業務者,自無法制專業加給領取之資格。


⚠️ (6) 惟按信賴保護原則須符合:1、信賴基礎:即行政機關表現在外具有法效性之決策;2、信賴表現:即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴,實際開始規劃其生活或財產之變動,並付諸表現在外之實施行為;3、信賴在客觀上值得保護等要件,如不具備上開要件,自無信賴保護原則之適用。


又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後,原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷;其上級機關,亦得為之。但有下列各款情形之一者,不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形,而信賴授予利益之行政處分,其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者,其信賴不值得保護:一、以詐欺、脅迫或賄賂方法,使行政機關作成行政處分者。二、對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述,致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條及第119條分別定有明文。


所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效,而另有表現之行為以獲取預期之利益而言,惟信賴利益並非現存之利益,因此單純將現存利益予以花費,尚難認為係信賴表現之行為,有最高行政法院100年度判字第347號判決意旨可參。


🔺 段落要點:

@ 說明信賴保護原則之三大要件:

@ 具備信賴基礎、信賴表現、信賴值得保護。

@ 特別闡釋「信賴利益」之內涵:

@ 指信賴行政行為而另有表現行為以獲取預期之利益。

@ 單純將受領之現存利益予以花費難認有信賴表現行為。


⚠️ (7) 經查,被上訴人雖具有法制專業加給領取之「基本資格」卻非屬組織內專責辦理法制業務之人員,已如前述,自無合法領取法制專業加給之信賴基礎。又被上訴人既無於領取法制專業加給後,另有安排規劃或信賴之行為,而產生預期之利益,其僅單純的予以消費,尚難認其已有信賴表現之行為,即與信賴利益保護之要件不符。是依據前開說明,本件既欠缺信賴基礎及信賴表現,自無信賴保護原則之適用。


🔺 段落要點:

@ 認為被上訴人非屬專責辦理法制業務者即欠缺相當之信賴基礎。

@ 又其欠缺信賴利益,僅係單純予以生活消費不能該當信賴表現。


三、筆者評析


⦿ 信賴保護原則之內涵及相關法條、實務見解


(1) 所謂信賴保護原則(英語:Legitimate expectation,即合法期望),係指人民因相信既存之法秩序,而安排其生活或處置其財產,不能因嗣後授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之變更或廢止,而使其遭受不能預見之損害,用以保護人民之既得權,並維護法律尊嚴,亦為行政程序法第8條後段、第119條、第120條及第126條所明定,並為司法院釋字第525號闡釋在案。


(2) 核「信賴基礎」、「信賴表現」及「信賴值得保護」俱為信賴保護原則之構成要件。究其內涵及本案實務操作情況,分析如下:


#信賴基礎:即以「國家公權力行為存在」並以信賴者「知悉」為前提,其客體可以是「法律、行政處分、法規命令或行政指導或是其他行政行為」。無論是合法還是非法、是具體或抽象之行政行為,皆在所不問。縱使為違法之行政處分,在撤銷以前,其效力尚存,顯示國家公權力之存在,反映出國家意志,得構成人民信賴之對象。查本件實務裁判之適用,係以被上訴人「身分資格」是否穩實相符系爭專業加給之條件,如此說來,僅在完全合法之授益處分前提下(須專業支給沒有錯誤之情況),始得成立信賴基礎,除悖離論理外,更是一種採取實質審查之型態,使信賴基礎形同贅論而礙難成立,矯枉過正反為病害。蓋被上訴人既已經由上訴人依公務員加給給與辦法第13條規定所核予專業加給在案,屬於有效之授益處分,而被上訴人本身具有政治法律科系畢業資格,受派追加之工作內容為契約解釋、開庭、處理訴願與國賠案件答辯狀之撰寫等等,皆為專業法制工作,非濫竽充數之輩,#該授益處分又無顯著或一望即知之重大瑕疵存在,堪為一般人民之信賴基礎,應以形式審查,較能符合貫徹保護人民正當合理之信賴。


⦿ 信賴表現與信賴利益及彼此之相當因果關係


#信賴表現:指人民基於「有效」之信賴基礎而開展或安排的積極行為,此行為可是財產之運用或生活計畫之實行等具有法律意義之合法作為,並與信賴基礎間存有「相當因果關係」。如無信賴基礎,就不可能產生信賴表現。可見信賴基礎與信賴表現同時存在時,方能產生「信賴利益」,意指人民因信賴表現行為所具體投入之「成本勞費」。信賴表現(表示)與信賴利益,乃屬於一體兩面關係,前者評價對象係「行為」,有外部表現與否之考察問題;後者評價對象係「利益」,有損失計算之財產問題。


查本件被上訴人兩年來所溢領之專業加給,合計為新台幣206,068元,據本院判決認為所謂「信賴利益」係指信賴原行政處分或行政法規有效,而另有表現之行為以獲取預期之利益而言,惟信賴利益並『非現存之利益』,因此單純將現存利益予以花費,尚難認為係信賴表現之行為,有最高行政法院100年度判字第347號判決意旨可參。換言之,被上訴人尚無基於系爭專業加給而預期獲取特定利益之表現行為存在,將溢領之專業加給充作生活開支,不能認列信賴表現行為(參照最高行政法院100年度判字第347號判決意旨)。蓋其實為「履行利益」之消費行為,縱未取得系爭加給,依社會生活經驗,仍不免有生活費用之開支,自與此授益處分欠缺「相當因果關係」存在,應予注意。

(補充:例如相對人獲得政府核發建築執照後,出資興建房屋者之表現行為是。)


⦿ 延伸思考與假設案例提出,關鍵在於「因果關係是否相當」


⚠️ 假設案例:

如民國98年間,政府核發「消費券」給人民(依據振興經濟消費券發放特別條例),假設嗣後又以發放對象資格錯誤為由,辦理撤銷,而人民已經將該消費券進行「生活開支使用」,參照前述實務見解,仍然不得構成「信賴表現」嗎?筆者認為,可以構成!因為基於國家政策考量,此消費券發放目的在於刺激人民進行生活消費使用,與人民取得後進行之常態性生活消費,不可謂無相當因果關係。


#信賴值得保護:如有詐欺、脅迫、賄賂或其他不當手段者、明知或重大過失而不知行政處分違法者,當無保護之理,詳如行政程序法第119所規定。查本件被上訴人非「人事行政」人員,並無人事行政之專業知識,且從未擔任人事工作,對於公務員敘薪規定自然有所不知。故被上訴人並非明知上訴人支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法;或因重大過失而不知。


#信賴保護原則 #信賴基礎 #信賴表現 #信賴利益 #釋字第525號解釋

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